Í umræðum í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar á dögunum kom fram sú skoðun að EES-samningurinn tryggði nægilega hagsmuni Íslands í samskiptum við ESB og því væri engin þörf á fullri aðild. Með EES hefðum við allt sem við þyrftum, jafnvel fyrir lítið sem ekkert. Einnig heyrðist að EES hefði ákveðna kosti umfram ESB-aðild, meðal annars vegna þess að þar væri meira svigrúm til að velja og hafna eftir því sem hentaði Íslendingum hverju sinni.
Þetta er misskilningur.
EES-samningurinn er ekki hefðbundinn milliríkjasamningur þar sem ríki kunna eftir atvikum að hafa svigrúm til velja, hafna og humma fram af sér skuldbindingar eftir pólitískum aðstæðum. Frá þjóðréttarlegu sjónarmiði gerir hann þvert á móti mjög ríkulegar kröfur um stöðu EES-reglna í íslenskum landsrétti. EFTA-dómstóllinn hefur raunar lýst samningnum sem sui generis, það er að segja samningi af alveg sérstöku tagi.
Markmið EES-samningsins er að mynda öflugt og einsleitt evrópskt efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum og sambærilegum samkeppnisskilyrðum. Með samningnum fá EFTA-ríkin, þar á meðal Ísland, aðgang að innri markaði ESB. Þar er meðal annars tryggt frjálst flæði vöru, þjónustu, fólks og fjármagns.
Forsenda þessa fyrirkomulags er að sameiginlegar reglur hafi raunveruleg og sambærileg áhrif í öllum ríkjunum. Ef hvert ríki gæti látið eigin lög ganga framar sameiginlegum reglum þegar stjórnvöldum þætti það henta, myndi það grafa undan innri markaðnum.
Þetta er ekki séríslenskt álitaefni. Evrópudómstóllinn mótaði þá grundvallarreglu að sameiginlegar reglur ESB njóti forgangs gagnvart landsrétti og öll aðildarríki ESB hafa fallist á þá reglu og virða hana. Hún er grundvallarforsenda þess að sameiginlegur markaður og sameiginlegt réttarkerfi geti starfað sem ein heild.
Bókun 35
Þetta er einmitt ástæða þess að bókun 35 við EES-samninginn er mikilvæg. Þar skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði sem tryggja að EES-reglur, sem komnar eru til framkvæmda, gangi framar öðrum reglum landsréttar ef þær rekast á. Noregur og Liechtenstein hafa innleitt slíka forgangsreglu. Ísland hefur hins vegar ekki gert það með sama hætti.
Í 3. gr. EES-laganna er kveðið á um að skýra skuli íslensk lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og reglur sem á honum byggjast. Sú regla er eðlileg og sjálfsögð. Vandinn er hins vegar sá að hún tryggir ekki þann forgang sem bókun 35 gerir ráð fyrir.
Reynslan af íslenskri dómaframkvæmd hefur sýnt að EES-reglum er ekki alltaf tryggður forgangur þegar þær rekast á íslensk lög. Þetta hefur skapað réttaróvissu og getur haft verulegar afleiðingar fyrir einstaklinga og fyrirtæki sem byggja réttindi sín á EES-reglum.
Jafnframt hefur íslenska ríkið sætt aðfinnslum Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, vegna þessa. Það er mikilvægt að hafa í huga að hér er það ekki ESB að þrýsta á Ísland heldur ESA, sem Ísland er sjálft aðili að.
Þess vegna hefur verið lagt til að breyta EES-lögunum þannig að skýrt verði að lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum gangi framar almennu lagaákvæði, nema Alþingi hafi sérstaklega mælt fyrir um annað. Sama ætti við um skuldbindingar sem innleiddar eru með stjórnvaldsfyrirmælum.
En hvað með stjórnarskrána?
Sumir hafa haldið því fram að slíka forgangsreglu megi ekki setja án stjórnarskrárbreytingar. Ég er ósammála því. Forgangsregla í almennum lögum felur ekki í sér að Alþingi afsali sér löggjafarvaldi eða bindi hendur sínar til framtíðar. Alþingi getur breytt almennum lögum og einnig breytt eða fellt úr gildi forgangsregluna sjálfa ef því er að skipta. Hún gildir aðeins meðan Alþingi afnemur hana ekki aftur.
En jafnvel þótt talið yrði nauðsynlegt að breyta stjórnarskránni til að innleiða bókun 35 með réttum hætti, breytir það engu um skuldbindingu Íslands samkvæmt EES-samningnum. Þá þarf einfaldlega að hefja undirbúning að slíkri breytingu og fylgja þeim reglum sem 79. gr. stjórnarskrárinnar setur um breytingar á henni. Það getur því ekki verið gild röksemd gegn því að uppfylla skuldbindingar Íslands að það krefjist hugsanlega stjórnarskrárbreytingar.
Taka ber skuldbindinguna alvarlega
Forgangur EES-reglna er ekki eitthvert aukaatriði. Hann er ein af forsendum þess að innri markaðurinn geti starfað.
Með EES-samningnum fengu Íslendingar aðgang að sameiginlegum markaði og margvísleg réttindi sem eiga að vera virk um allt EES-svæðið. Þessum réttindum fylgja hins vegar skyldur. Ein þeirra er að tryggja að sameiginlegar reglur hafi raunveruleg áhrif í íslenskum rétti.
Það er því villandi að lýsa EES sem einföldu milliríkjasamstarfi þar sem Ísland geti valið og hafnað eftir því sem pólitískir vindar blása heimafyrir. Sérstaða EES felst einmitt í hinu gagnstæða: Ísland hefur tengst innri markaði ESB með mjög víðtækum lagalegum skuldbindingum án þess að vera aðili að sambandinu.
EES-samningurinn hefur bæði kosti og galla. Þar vegur þungt að Ísland hefur lítil sem engin áhrif á mótun þeirrar löggjafar sem landinu er síðan skylt að innleiða. En það breytir ekki þeim skuldbindingum sem við höfum tekið á okkur.
Mikilvægast er að skilja að innri markaðurinn getur aðeins starfað ef sameiginlegar reglur gilda alls staðar og eru virtar af öllum ríkjunum. Ef hvert ríki gæti látið eigin lög ganga framar sameiginlegum reglum þegar það hentaði, væri grundvelli markaðarins stefnt í hættu og réttindi einstaklinga og fyrirtækja skert.
Mér er til efs að forkólfar íslenskrar sjálfstæðisbaráttu hafi séð fyrir sér að áskilnaður um fullveldi þjóðarinnar yrði einhvern tíma notaður til að koma í veg fyrir að landsmenn fengju notið réttinda sem lög hafa fært þeim. En það er einmitt það sem gerist þegar þverskallast er við að innleiða bókun 35 með réttum hætti.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður á Thales lögfræðiþjónustu og fyrrv. dómari við mannréttindadómstól Evrópu.
