Ný skýrsla Bændasamtakanna bendir á raunverulega áhættu vegna mögulegrar ESB-aðildar. En hún segir líka sjálf að margar af stærstu spurningunum séu enn ósvaraðar.
Það er auðvelt fyrir okkur sem eigum ekki fjósið, jörðina og heimilið undir sömu veðböndunum að tala léttilega um að „kíkja í pakkann“.
Fyrir bónda er þetta ekki bara pólitísk umræða heldur spurning um afkomu, framtíð búsins og fjárfestingar til margra ára. Hann getur snúist um hvort ráðist verði í nýtt fjós, hvort keypt verði vél fyrir tugi milljóna, hvort sonur eða dóttir treysti sér til að taka við búinu og hvort áratugavinna fjölskyldunnar haldi verðgildi sínu.
Þetta kemur raunar mjög vel fram í nýrri skýrslu Bændasamtaka Íslands, Íslenskur landbúnaður og möguleg ESB-aðild. Þar er bent á að þegar bændur fjárfesta séu heimili þeirra oft undir veði og að ekki sé auðvelt að bakka út úr fjárfestingu þegar hún hefur verið gerð. Fjósið verður ekki tekið í sundur og selt ef forsendurnar breytast. Skýrslan telur því að óvissa um framtíðarreglur geti kælt fjárfestingu.
Þennan ótta á að taka alvarlega.
En einmitt vegna þess hve mikið er undir hjá bændum finnst mér líka mikilvægt að spyrja: Hvað vitum við í raun – og hvar er verið að breyta mögulegri áhættu í líklega eða jafnvel gefna niðurstöðu?
Skýrslan og sjónarhornið að baki henni
Skýrslan var unnin af sjö manna nefnd sem Búnaðarþing skipaði í mars. Með nefndinni störfuðu meðal annars framkvæmdastjóri og hagfræðingur Bændasamtakanna, ráðgjafi og formaður samtakanna. Í skýrslunni segir að nefndin hafi stuðst við fræðilegar rannsóknir, opinber gögn, réttarheimildir, dómafordæmi, reynslu annarra ríkja og fundi með innlendum og erlendum sérfræðingum með ólíkar skoðanir.
Bændasamtökin skilgreina sjálf hlutverk sitt skýrt: þau eru hagsmunasamtök bænda, málsvari þeirra og eiga að gæta hagsmuna þeirra.
Það er ekki gagnrýni. Auðvitað eiga bændur að hafa öflug hagsmunasamtök.
En það er mikilvægt samhengi þegar skýrslan er lesin. Þetta er ekki stjórnarskrárbundin óháð úttekt eða þjóðhagslegt kostnaðar- og ábatamat þar sem öllum áhrifum mögulegrar aðildar á íslenskt samfélag er gefið sama vægi. Hún er fyrst og fremst greining á því hvað breytingarnar gætu þýtt fyrir bændur og íslenskan landbúnað.
Og það er mikils virði.
Það sem skýrslan segir nokkuð örugglega
Sumt er lítið umdeilanlegt.
Full aðild Íslands að ESB myndi fela í sér verulega kerfisbreytingu fyrir íslenskan landbúnað. Ísland gæti ekki einfaldlega haldið núverandi búvörukerfi óbreyttu og bætt evrópskum styrkjum ofan á það.
Núverandi íslenskt kerfi byggist að verulegu leyti á framleiðslutengdum greiðslum, greiðslumarki og markaðsvernd. CAP, sameiginleg landbúnaðarstefna ESB, er byggð öðruvísi upp og leggur meðal annars meiri áherslu á land, tekjustuðning, umhverfis- og loftslagsaðgerðir, harðbýli, fjárfestingar, nýliðun og dreifbýli.
Skýrslan bendir til dæmis á að greiðslur út á greiðslumark, ullargreiðslur og ákveðnar garðyrkjugreiðslur rúmist ekki óbreyttar í núverandi CAP. Aðrar greiðslur, svo sem beingreiðslur í sauðfjárrækt, gripagreiðslur á kýr, gæðastýring og stuðningur við kynbætur, þyrfti að laga að öðru kerfi.
En hér skiptir orðalag máli.
Að greiðsla rúmist ekki í núverandi mynd er ekki það sama og að óheimilt væri að styðja við sama bónda eða sömu búgrein með öðrum hætti.
Það sést best þegar Finnland er skoðað.
Og svo koma litlu orðin sem skipta mjög miklu máli
Á blaðsíðu 54 í skýrslunni stendur:
„Engar opinberar upplýsingar liggja fyrir um hversu stór upphæð rynni til Íslands úr sjóðum CAP.“
Skýrsluhöfundar segja sjálfir að tilraunir til að reikna slíkar upphæðir „orki alltaf tvímælis“. Síðar kemur fram að áætlanir séu mjög óvissar og niðurstaðan ráðist meðal annars af því hvernig íslenskt landbúnaðarland yrði skilgreint og hvað semdist í aðildarviðræðum.
Á blaðsíðu 57 er þetta áréttað enn frekar. Þar segir að lítið sé hægt að fullyrða um umfang heildarstuðnings og að stærsti óvissuþátturinn fyrir Ísland sé hvort og að hve miklu leyti beitilönd og úthagar gætu talist styrkhæft land. Harðbýlisgreiðslur, umhverfisgreiðslur, framleiðslutengdur stuðningur og fjárfestingarstyrkir gætu einnig haft veruleg áhrif.
Þetta finnst mér eitt mikilvægasta atriðið í allri umræðunni.
Skýrslan má vel draga upp áhættu. Hún á að gera það.
En lesandinn verður að fá jafnskýrt að vita þegar skýrslan segir sjálf: við vitum þetta ekki enn.
CAP sem Ísland kynni að ganga inn í er ekki einu sinni fullmótað
Þá er annað sem hefur ekki fengið næga athygli.
Núverandi CAP gildir til loka árs 2027. Sú landbúnaðarstefna sem hugsanlegt íslenskt aðildarferli myndi mæta til lengri tíma er nú sjálf í mikilli endurskoðun.
Bændaskýrslan fjallar um þetta í sérstökum kafla, Breytingar á CAP 2028–2034. Þar segir bókstaflega að vinnu við næsta fjárhagsramma sé „hvergi nærri lokið“ og að útilokað sé að spá fyrir um lokaniðurstöðuna, enda sé hún pólitísk ákvörðun.
Framkvæmdastjórn ESB hefur lagt fram tillögu að nýju kerfi frá 2028. Þar er gert ráð fyrir stærri lands- og svæðisbundnum áætlunum og að minnst 300 milljarðar evra verði sérstaklega varðir til tekju- og áfallastuðnings bænda. Ríkin eiga samkvæmt tillögunni að fá meira svigrúm til að laga aðgerðir að eigin aðstæðum. En þetta er enn tillaga, ekki endanlegt CAP 2028–2034
Í júní 2026 kölluðu landbúnaðarráðherrar ESB raunar eftir enn meira svigrúmi fyrir aðildarríkin, einfaldari stjórnsýslu og meiri sveigjanleika varðandi tekju-, umhverfis- og búgreinastuðning.
Það væri því jafn rangt að segja bændum að nýtt CAP muni leysa öll þeirra vandamál og að lýsa reglum ársins 2026 eins og þær séu þegar fastmótað kerfi ársins 2030.
Við vitum það einfaldlega ekki enn.
Hvað segir reynsla Finnlands okkur?
Finnland skipar stóran sess í skýrslunni, eðlilega.
Þegar Finnar gengu í ESB árið 1995 varð mikið verðfall hjá bændum. Bændaskýrslan vísar til þess að framleiðendaverð hafi lækkað um eða í kringum 40 prósent en matvælaverð til neytenda um 10–11 prósent.
Þetta á ekki að fegra. Aðlögunin var erfið og margir finnskir bændur fundu harkalega fyrir henni.
En finnska sagan hefur aðra hlið sem skiptir okkur einnig máli.
Finnland og Svíþjóð sömdu um sérstakt ákvæði, 142. grein aðildarsamningsins, sem viðurkennir varanlega náttúrulega og loftslagslega annmarka norðlægra svæða. Á þeim grundvelli hefur Finnlandi verið heimilt að greiða sérstakan langtímastuðning til norðlægs landbúnaðar úr eigin ríkissjóði. Kerfið er ekki ótakmarkað og framkvæmdastjórn ESB þarf að samþykkja fjárhæðir og útfærslu. En lagagrundvöllurinn sjálfur varð hluti af aðildarsamningnum.
Núgildandi ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar heimilar Finnlandi þetta langtímakerfi til 2027 og setur hámarkið að meðaltali í 574,5 milljónir evra á ári.
Það er því mikilvægt að gera greinarmun á tveimur setningum:
Finnland fékk ekki varanlega undanþágu frá CAP.
Og:
Finnland fékk varanlegan lagagrundvöll fyrir sérstöku norðlægu stuðningskerfi innan aðildarsamningsins.
Þetta er ekki það sama.
Og raunar segir bændaskýrslan sjálf á blaðsíðu 71 að lítið gagn sé í því að raða finnskum styrkjum saman þannig að útkoman sýni annaðhvort meiri eða minni stuðning en á Íslandi. Notagildið felist fyrst og fremst í því að sýna hvernig hægt sé að sníða stuðningskerfi að landbúnaði á norðurslóðum innan CAP.
Þetta er mikilvægt atriði. Finnska dæmið snýst ekki aðeins um hvort finnskir bændur fái fleiri eða færri evrur í stuðning en íslenskir bændur fá í dag. Það sýnir að innan CAP hefur verið hægt að byggja upp sérstakt stuðningskerfi fyrir norðlægan landbúnað og viðurkenna varanlega erfið framleiðsluskilyrði. Fyrir Ísland er því ekki aðeins spurningin hversu há heildarupphæð styrkja yrði, heldur hvaða sérlausnir fengjust og hvernig íslenskt stuðningskerfi yrði útfært.
Íslenski stuðningurinn er mikill – en það segir ekki alla söguna
Samkvæmt tölum OECD sem skýrslan notar var svokallað PSE-hlutfall að meðaltali 47 prósent á Íslandi á árunum 2022–2024 en 16 prósent í ESB. PSE mælir þann stuðning sem bændur fá með ýmsum hætti, þar með talið með markaðsvernd.
Þetta er verulegur munur.
Skýrslan bendir einnig á að tollvernd sé sérstaklega mikilvæg fyrir sumar búgreinar. Samkvæmt hennar útreikningum nam tolla- og útboðskostnaður árið 2025 um 82 prósentum af innflutningsverði alifuglakjöts, 68 prósentum fyrir svínakjöt og 40 prósentum fyrir nautakjöt. Hún telur þessar greinar því sérstaklega viðkvæmar fyrir afnámi tollverndar.
Þetta er raunverulegt samningsmál og verður ekki talað í burtu.
En aftur: niðurstaðan fyrir bóndann ræðst ekki aðeins af því hvað hverfur heldur líka hvað kemur í staðinn, hvaða aðlögun fæst, hvaða stuðningur verður leyfilegur og hvað íslenska ríkið ákveður sjálft að fjármagna innan nýs ramma.
Vextirnir gleymast stundum í umræðunni
Mér fannst áhugavert að lesa kafla skýrslunnar um fjármagnskostnað, því þar er viðurkennt nokkuð skýrt að íslenskir bændur greiða hátt verð fyrir krónuna.
Skýrslan segir að hátt vaxtastig geri landbúnaðinum erfiðara fyrir að þróast og bendir á að vaxtagjöld íslensks landbúnaðar hafi frá 2010 verið á bilinu 5,4–9,5 prósent af framleiðsluvirði.
Hún setur meira að segja upp sviðsmynd þar sem vaxtagjöld lækkuðu um helming og telur að ábatinn gæti þá numið um 5 prósentum af framleiðsluvirði landbúnaðarins. Skýrsluhöfundar telja þó að hugsanlegt tekjutap vegna brottfalls markaðsverndar væri meira.
Þetta er mikilvægt.
En bæði tölurnar um tekjutap og vaxtalækkun eru sviðsmyndir. Hvorug er samningur sem liggur fyrir.
Þá verður líka að muna að ESB-aðild þýðir ekki sjálfkrafa evru daginn eftir inngöngu. Ríki þarf að uppfylla samrunaskilyrði og meðal annars vera í ERM II í að minnsta kosti tvö ár án verulegrar gengisspennu áður en hægt er að taka upp evru.
Þess vegna er ekki rétt að lofa bændum skyndilega evrópskum vöxtum.
En það er heldur ekki rétt að afgreiða vaxtakostnað þeirra eins og hann skipti litlu máli.
Svo er það óvissan sjálf
Mér finnst bændaskýrslan sannfærandi þegar hún lýsir því hvers vegna óvissa getur hamlað fjárfestingum.
En hún er veikari þegar hún reynir að sýna hversu mikil þau áhrif verði.
Skýrslan bendir á að fjárfestingar í íslenskum landbúnaði hafi verið litlar á tímabili fyrri ESB-viðræðna 2009–2013. Hún viðurkennir þó sjálf að á sama tíma voru áhrif fjármálahrunsins mikil og efnahagsreikningar margra bænda illa farnir. Því sé erfitt að draga ályktanir um stærðargráðu áhrifa ESB-viðræðnanna sjálfra.
Það er mjög mikilvægur fyrirvari.
Fullyrðingin „viðræður geta aukið óvissu og kælt fjárfestingu“ er rökrétt og trúverðug.
Fullyrðingin „viðræður munu valda tilteknu fjárfestingarhruni“ er hins vegar ekki sönnuð í skýrslunni.
Og svo koma fjölmiðlarnir
Þegar 130 blaðsíðna skýrsla fer inn í fréttahring verður hún óhjákvæmilega soðin niður í eina fyrirsögn.
Morgunblaðið valdi: „Telja undanþágur frá landbúnaðarstefnu ósennilegar.“
Vísir valdi fyrst: „Óttast valdaframsal til Evrópusambandsins“ og dró meðal annars fram þau orð formanns nefndarinnar að hún hefði ekki séð fordæmi fyrir varanlegum undanþágum og að spurningin væri hvort mögulegur ESB-stuðningur væri „markaðsverndarinnar virði“.
Síðar sama dag skrifaði Vísir beinlínis að „neikvæð mynd“ væri dregin upp í skýrslunni. Þar sagði framkvæmdastjóri Bændasamtakanna niðurstöðurnar „óyggjandi“ og líkti umræðunni um ákvörðunarvald við sjálfstæðisbaráttu Jóns Sigurðssonar. Aðspurð um aðkomu óháðs sérfræðings að nefndinni sagði hún að óháðir sérfræðingar hefðu komið að vinnunni beint og óbeint.
Þetta eru ekki rangar fréttir. Þær endurspegla raunverulega áherslu í kynningu skýrslunnar.
En fyrirvararnir – engar opinberar tölur liggja fyrir, mjög óvíst, útilokað að spá fyrir um endanlega CAP-niðurstöðu – komast síður í fyrirsögn.
DV hefur aftur á móti undanfarið sýnt hina hliðina á umræðunni. Í viðtali í júlí var fyrirsögnin að ESB-aðild gæti styrkt stöðu íslenskra bænda og eflt nýliðun, þar sem Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir lagði áherslu á mögulega lægri fjármagnskostnað og að Ísland ætti að gera ríkar kröfur um stuðning við landbúnaðinn.
Þar er auðvitað önnur matreiðsla.
Og kannski er einmitt vandinn sá að lesandinn fær ýmist verstu eða bestu mögulegu útgáfuna.
Raunveruleikinn er flóknari.
Fiskurinn og bóndinn hafa ekki sömu samningskort á hendi
Þetta sést sérstaklega vel þegar sjávarútvegurinn er borinn saman við landbúnaðinn.
Þorgerður Katrín sagði í viðtali við Financial Times 6. ágúst að Ísland myndi krefjast þess að halda fullveldisyfirráðum yfir sjávarútveginum og íslenska kvótakerfinu. Hún sagði Ísland vera „stórveldi í evrópskum sjávarútvegi“ og að ESB yrði að taka mið af þeirri sérstöðu.
Það er ekki bara pólitísk stílbrögð.
Íslenski flotinn veiddi 1,032 milljónir tonna árið 2025. Til samanburðar var heildarafli fiskiskipa allra 27 ESB-ríkjanna um 3,2 milljónir tonna árið 2024. Árin eru ekki þau sömu og því á ekki að reikna nákvæmt hlutfall út frá þessu, en samanburðurinn sýnir engu að síður hversu stór íslenskur sjávarútvegur er á evrópskan mælikvarða miðað við stærð þjóðarinnar.
Íslenskur landbúnaður er í allt annarri stöðu. Heildarframleiðsluverðmæti hans var áætlað um 100 milljarðar króna árið 2025. Hann er gríðarlega mikilvægur fyrir Ísland, byggðir, fæðuöryggi og menningu – en íslenskir bændur eru ekki „stórveldi“ á evrópskum landbúnaðarmarkaði.
Þess vegna eru samningskortin ólík.
Sjávarútvegurinn getur sagt: við höfum óvenjulega stórar auðlindir, gríðarlega veiðireynslu og verulegt vægi á Norður-Atlantshafi.
Landbúnaðurinn getur ekki byggt samningsstöðu sína á stærð.
En hann hefur önnur rök: nær allt landið liggur norðan þeirra breiddargráða sem þegar hafa verið viðurkenndar sem harðbýl svæði í evrópsku stuðningskerfi; vaxtarskeiðið er stutt; markaðurinn lítill; flutningsleiðir langar; búfjárstofnar einstakir og sjúkdómastaða sérstök; og innlend matvælaframleiðsla hefur mikið vægi fyrir fæðuöryggi eyþjóðar.
Kortin eru ekki jafn stór. En þau eru heldur ekki engin.
Og „200 mílurnar“ einar leysa ekki sjávarútvegsmálið
Hér verður líka að passa að gera ekki kröfu Þorgerðar að þegar fenginni niðurstöðu.
Að Ísland haldi 200 mílna efnahagslögsögu sinni er ekki nákvæmlega sama spurning og hver hafi endanlegt vald yfir fiskveiðistjórnun innan hennar.
Samkvæmt sáttmála ESB hefur sambandið einkavald varðandi verndun lífrænna auðlinda hafsins innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar og almenna reglan er að skip í fiskiskipaskrá ESB hafi jafnan aðgang að þeim hafsvæðum og auðlindum sem stjórnað er undir þeirri stefnu.
Þess vegna væri krafa Íslands um fullt sjálfstætt forræði yfir sjávarútveginum verulegt samningsatriði.
Þorgerður hefur reyndar sjálf sagt áður að hún telji unnt að fá sérlausnir bæði í sjávarútvegi og landbúnaði.
En það vitum við ekki fyrr en látið hefur verið reyna á það.
Það á jafnt við um fiskinn og bóndann.
Hvað er þá sanngjarnt að krefjast fyrir kosningar?
Það væri ósanngjarnt að krefjast þess núna að ríkisstjórnin segði nákvæmlega hversu margar krónur íslenskur sauðfjárbóndi fengi úr CAP eftir mögulega aðild.
Enginn slíkur samningur er til.
Það væri líka ósanngjarnt að lofa því að ekkert muni breytast.
Það mun breytast ef Ísland gengur í ESB.
En stjórnvöld geta gert annað.
Þau geta sagt mjög skýrt hvernig þau ætla að standa að samningavinnunni.
Þau geta skuldbundið sig til þess að fulltrúar bænda og einstakra búgreina hafi raunverulega og formlega aðkomu að mótun íslenskrar samningsafstöðu. Ekki vegna þess að Bændasamtökin sitji sjálf formlega við samningaborð ESB – íslensk stjórnvöld semja fyrir hönd ríkisins – heldur vegna þess að ekki eigi að móta afstöðu Íslands til landbúnaðar án þeirra sem þurfa síðan að lifa við niðurstöðuna.
Þau geta skuldbundið sig til óháðra greininga á áhrifum á einstakar búgreinar eftir því sem samningsniðurstaðan tekur á sig mynd.
Og þau geta sagt núna að ef heildarsamningur reynist þjóðinni hagstæður en ákveðnar búgreinar verða fyrir sérstökum kostnaði, verði ekki látið eins og sá kostnaður sé ekki til. Þá verði að skoða aðlögunartíma, sérlausnir, innlendan stuðning, fjárfestingaraðstoð og önnur mótvægisúrræði.
ESB samningurinn verður að lokum metinn sem heild
Þetta finnst mér mikilvægt.
Við getum ekki sagt fyrirfram að ef niðurstaðan í landbúnaði er ekki fullkomin þá eigi þjóðin sjálfkrafa að hafna öllum samningnum.
Það sama gildir um sjávarútveginn.
Endanlegur samningur yrði að meta sem heild: landbúnað, sjávarútveg, efnahagsmál, viðskipti, möguleg áhrif á vexti og gjaldmiðil, heimilin, fyrirtækin, byggðirnar og stöðu Íslands til framtíðar.
Það kann að reynast að ávinningur sé mikill á sumum sviðum en kostnaður á öðrum.
Þá er stóra spurningin ekki hvort allir fái allt sem þeir vildu.
Hún er hvort samningurinn sé nægilega góður fyrir Ísland í heild – og hvort ávinningnum og kostnaðinum sé skipt með sanngjörnum hætti.
Bændur eiga ekki að verða fórnarkostnaður í samningi sem aðrir græða á.
En landbúnaðurinn einn getur heldur ekki verið eina mælistikan á samning sem snertir allt íslenskt samfélag.
Óttinn er raunverulegur. En hann er ekki niðurstaðan.
Mér finnst skýrslan gera margt mjög vel.
Hún minnir okkur á að landbúnaður er ekki bara tölur í Excel-skjali. Þetta eru heimili, jarðir, dýr, byggðir, fjölskyldur og fjárfestingar til áratuga.
Hún sýnir líka raunverulega áhættu: tollvernd myndi breytast, stuðningskerfið yrði annað og Ísland þyrfti að berjast fyrir sinni sérstöðu.
En sama skýrsla segir okkur líka annað.
Við vitum ekki hversu mikinn CAP-stuðning Ísland fengi. Við vitum ekki enn hvernig CAP 2028–2034 verður endanlega útfært. Við vitum ekki hvaða sérlausnir fengjust. Við vitum ekki hvernig styrkhæft land á Íslandi yrði skilgreint. Við vitum ekki niðurstöðu viðræðna sem ekki hafa farið fram.
Þess vegna finnst mér rangt að segja bændum:
Þið hafið ekkert að óttast.
En mér finnst jafn rangt að segja:
Við vitum nú þegar hvernig þetta endar.
Við vitum það ekki.
Og kannski er það heiðarlegasti staðurinn til að byrja umræðuna.
Ekki biðja bændur um að treysta í blindni. En ekki heldur gera verstu mögulegu sviðsmyndina að samningi áður en nokkur samningur er til.
Höfundur er fyrrum kennari með mikinn áhuga á samfélagsmálum og áhuga á að greina staðreyndir, óvissu og ólík sjónarmið í umræðunni um ESB.
