I
Fyrir Alþingi liggur frumvarp til breytinga á lögum nr. 2/1993 (EES-lögin), en Þorgerður Katrín Gunnarsdóttur utanríkisráðherra hefur nú lagt það fram að nýju. Fyrrum utanríkisráðherra lagði það fram fyrst þegar á árinu 2023 en af einhverjum ástæðum sem mér eru ekki kunnar hlaut það ekki afgreiðslu.
Meginatriði frumvarpsins er að lagt er til að eftirfarandi breyting verði gerð á 4. gr. laganna og hún verði svohljóðandi: Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum.
Í 3. gr. EES-laganna er fyrir eftirfarandi regla: Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
Ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir að þessari reglu í 3. gr. verði breytt enda er hún eðlileg og sjálfsögð og er í raun ekki annað en staðfesting á þeirri almennu og allt umlykjandi lögskýringarreglu að skýra beri íslensk lög til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins eftir því sem unnt er.
II
Regluna í 3. gr. er að rekja til bókunar 35 við EES-samninginn sem varðar stöðu EES-reglna í íslenskum landsrétti. Efni hennar er að EFTA-ríkin (þar með talið Ísland) skuldbinda sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði sem tryggi að EES-reglur, sem komnar eru til framkvæmda, gangi framar öðrum reglum landsréttar ef hinar síðarnefndu rekast á þær fyrrnefndu. Bókunin hefur að geyma þjóðréttarlega skuldbindingu sem Alþingi taldi sig á sínum tíma fullnægja með fyrrnefndri 3. gr. EES-laganna.
Ef orðalag reglunnar í 3. gr. er skoðað sést aftur á móti glöggt að bókunin er ekki efnislega tekin beint upp í íslensk lög heldur þess í stað sett lögskýringarregla sem gengur, samkvæmt orðum sínum, skemmra en skuldbindingin í bókuninni.
Höfundur þessa pistils skrifaði fyrir næstum 30 árum um EES-samninginn í Úlfljót, tímarit laganema við Háskóla Íslands, þar sem fjallað er meðal annars um 3. gr. EES-laganna. Niðurstaðan af þeirri athugun var í aðalatriðum sú að efast mætti um að reglan í 3. gr. væri til þess fallin að fullnægja skuldbindingunni í bókun 35. Þó var gerður sá fyrirvari í greininni að þetta færi eftir því hvernig dómstólar myndu í framtíðinni beita 3. gr. og hversu langt þeir væru tilbúnir til að ganga til að virða skuldbindingu íslenska ríkisins samkvæmt bókun 35 og veita EES-reglum forgang á grundvelli hennar þar sem það á við. Síðar hefur komið í ljós að 3. gr. EES-laganna, eins og íslenskir dómstólar beita henni, dugar ekki til að fullnægja bókuninni. Vel má gagnrýna þessa dómaframkvæmd íslenskra dómstóla, en hún er samt staðreynd. Hefur íslenska ríkið af þessum sökum verið slegið á puttana af ESA fyrir að sinna ekki skyldum sínum til að tryggja EES-reglum forganga þar sem það á við. Reynslan hefur nefnilega sýnt að efasemdir höfundar fyrir næstum 30 árum um að 3. gr. dygði til að fullnægja skuldbindingum Íslands samkvæmt bókun 35 voru ekki ástæðulausar og reyndar í ljós komið að hún gerir það hreint ekki vegna þess hvernig íslenskir dómstólar hafa hagað framkvæmd sinni. Hefur þetta skapað talsverða réttaróvissu og valdið einstaklingum sem vilja byggja réttindi sína á EES-reglum búsifjum og ríkinu mögulega skaðabótaskyldu, ef út í það er farið.
Vitaskuld er það svo að slík forgangsregla sem lögð er til leysir ekki úr öllum vanda sem kann að koma upp um tengsl EES-samningsins og íslenskra laga. Það á raunar við um löggjöf á mörgum sviðum þar sem lagaákvæði veita mikið svigrúm til mats og oft erfitt að spá fyrir um niðurstöðu í lagalegum ágreiningi. Þó verður ekki séð að með slíku forgangsákvæði verði sköpuð meiri réttaróvissa en nú þegar ríkir um stöðu EES-reglna vegna þess hve illa 3. gr. EES-laganna er til þess fallin að veita EES-reglum fulla virkni þar sem það á við. Þvert á móti er ástæða til að ætla að hún verði minni en nú er.
III
Rök fyrir þeirri leið sem Alþingi valdi á sínum tíma vörðuðu meðal annars áhyggjur af fullveldisframsali í tengslum við lögfestingu samningsins og að ekki hafi verið hægt, vegna stjórnarskrárinnar, að setja hreina og klára forgangsreglu og binda þannig hendur löggjafans í framtíðinni. Þessi forsenda er röng að mati undirritaðs enda er frumvarpið reist á því að forgangsreglan sé eingöngu sett í almenn lög sem Alþingi getur alltaf breytt ef svo ber undir. Einkennilegt er að halda því fram að með því að setja tiltekin lög sé löggjafinn að binda hendur sínar til framtíðar. Hið rétta er auðvitað að með hreinni forgangsreglu bindur Alþingi eingöngu hendur handhafa framkvæmdarvalds og dómstóla innanlands, sem og einstaklinga og lögaðila, meðan hún er í gildi eins og Alþingi gerir með setningu laga endranær. Alþingi getur eðli málsins samkvæmt aldrei bundið sig til frambúðar með setningu laga því að hlutverk þess samkvæmt stjórnarskránni er einmitt að setja ný lög og breyta eldri lögum ef svo ber undir. Engin lög sem Alþingi setur binda hendur þess til frambúðar. Ekki heldur þótt þau séu sett til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum.
Í frumvarpinu sem liggur fyrir Alþingi er stefnt að því að bæta úr þessum ágalla á EES-lögunum í því skyni að fullnægja loks skuldbindingunni í bókun 35 og setja reglu sem tryggir skýrum og óskilyrtum lagaákvæðum, sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum, forgang fram yfir aðrar reglur íslensks réttar. Þetta er til þess fallið að eyða réttaróvissu sem 3. gr. EES-laganna hefur skapað, en ekki auka á hana eins og haldið hefur verið fram. Þá hafa ekki komið fram nein fullnægjandi rök fyrir því að slík regla sé andstæð stjórnarskrá, heldur eru þvert á móti færð fyrir því sannfærandi rök í greinargerð með frumvarpinu að svo sé ekki.
IV
Regla um forgang ESB/EES-reglna er grundvallarregla í rétti sambandsins og byggir á því að forsenda fyrir sameiginlegum markaði á sviði vöruviðskipta, þjónustu, fjármagnsflutninga og vinnuafls sé að sömu reglur gildi alls staðar á honum. Hugmyndin er sú, svo skýrt sé með dæmi, að Hollendingur sem nýtir sér réttindi samkvæmt ESB og flytur til Spánar og stofnar þar fyrirtæki eigi að geta treyst því að reglur ESB gangi framar öðrum spænskum lögum rétt eins og Spánverji sem kemur sér fyrir í Hollandi í sömu erindagjörðum á að geta treyst á forgang þeirra í Hollandi. Meginatriði EES-samningsins er að Íslendingum eru tryggð þessi réttindi líka, eins og Ísland væri í ESB. Íslendingur sem flytur til Spánar á að geta treyst því að hann njóti réttinda samkvæmt ESB-reglum og mögulegar fullveldishugmyndir Spánverja standi því ekki í vegi. Á sama hátt á Spánverji sem til Íslands flytur að geta treyst því að fullveldisáhyggjur Íslendinga standi því ekki í vegi að hann njóti réttinda samkvæmt EES-reglum. Með EES-samningnum og bókun 35 gengust Íslendingar undir þá skuldbindingu að tryggja einmitt þetta.
Þrátt fyrir þessi að því er virðist augljósu sannindi fer enn á ný af stað umræðan um framsal lagasetningarvalds, yfirgang Evrópustofnana, lýðræðishalla, sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga og fl. Mikilvægt er að átta sig á að reglum EES er fyrst og fremst ætlað að veita einstaklingum og aðilum í atvinnurekstri aðild að sameiginlegum markaði ESB og veita þeim þar með réttindi, en leggja einnig á þá skyldur í samræmi við kröfur hins sameiginlega markaðar. Ef mönnum er alvara með því að fyrirvarar Íslendinga um fullveldi og sjálfsákvörðunarrétt standi því í vegi að einstaklingar og aðilar í atvinnurekstri á Íslandi fái að fullu notið réttinda sinna á sameiginlegum markaði ESB, sem Íslendingar sjálfir sóttu um að fá aðgang að án aðildar að sambandinu, er fullveldið þeim ekki það skjól sem það ætti að vera heldur stendur það beinlínis í vegi þess að þeir fái notið þessara réttinda.
Höfundur er prófessor og deildarforseti lagadeildar HA.
