Enginn vafi leikur á því að bókun 35 um stöðu lögfestra EES-reglna gagnvart öðrum lögum er í samræmi við íslensku stjórnarskrána og felur ekki að neinu leyti í sér framsal löggjafarvalds úr landi. Þetta hefur legið fyrir í 30 ár.
Þingmenn Miðflokksins, formaður utanríkismálanefndar og einhverjir þingmenn Sjálfstæðisflokksins hafa undanfarnar vikur keppst við að reyna að koma því inn hjá kjósendum að mikil vá sé fyrir dyrum, stjórnarskrá lýðveldisins í uppnámi og fullveldið á fallanda fæti.
Þessi mikla ógn er sögð vera bókun 35 við EES samninginn, sem við samþykktum að lögleiða við inngöngu í EES fyrir 30 árum. Raunar lögleiddum við innleiðingu bókunar 35 strax árið 1993 vegna þess að 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 hljóðar svo:
„Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.“
Davíð Þór Björgvinsson, lagaprófessor, ritaði grein í Úlfljót, tímarit laganema við Háskóla Íslands, árið 1993 þar sem hann viðraði efasemdir um að orðalag innleiðingar bókunar 35 í 3. gr. laga um EES væri fullnægjandi.
Í ljós hefur komið að efasemdir Davíðs Þórs voru á rökum reistar. Innleiðing þessi er of almennt og veikt orðuð til hún dugi til að tryggja skuldbindingar okkar samkvæmt EES samningnum. Hefur ESA meðal annars gert athugasemdir við þetta og bent á að skerpa þurfi á þessari innleiðingu til að tryggja að hún sé haldbær.
Hvað er bókun 35?
Af málflutningi þingmanna Miðflokksins, Bjarna Jónssonar formanns utanríkismálanefndar og þó ekki síst Arnars Þórs Jónssonar, varaþingmanns Sjálfstæðisflokksins í Kraganum og fyrrverandi héraðsdómara, mætti ætla að innleiðing bókunar 35 samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi utanríkisráðherra feli í sér fullveldisafsal og brot á stjórnarskrá íslenska lýðveldisins þar sem í henni felist afsal íslensks löggjafarvalds til ESB.
En er þetta svo?
Bókun 35 við EES samninginn er svohljóðandi:
„Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“
Þetta er nokkurn veginn eins skýrt og það getur verið. Hér er kveðið á um að EFTA ríkin skuldbinda sig til að tryggja í lögum að EES-reglur sem komnar eru til framkvæmda gildi ef ákvæði þeirra og annarra gildandi lagi stangast á.
Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa hugfast að einu EES-reglurnar sem komnar eru til framkvæmda á Íslandi eru EES-reglur sem Alþingi Íslendinga hefur samþykkt sem íslensk lög. Hér er því ekki um framsal löggjafarvalds að ræða.
Og þar sem Ísland sóttist eftir aðild að EES en var ekki tekið þangað inn nauðugt viljugt er jafnframt ljóst að ekki er um að ræða yfirgang erlends vald með nokkrum hætti.
Alþingi hefur vald til að gera tiltekna tegund laga rétthærri en önnur lög. Til dæmis gildir sú meginregla í íslensku réttarfari að sérlög standa framar almennum lögum.
Með því að samþykkja frumvarp utanríkisráðherra um innleiðingu bókunar 35 er Alþingi Íslendinga því að ákveða að íslensk lög um innleiðingu EES-reglna skuli standa framar öðrum íslenskum lögum þegar ákvæði þeirra stangast á, rétt eins og sérlög standa framar almennum. Hér er því ekki um brot á stjórnarskrá Íslands að ræða.
Hvers vegna er innleiðing bókunar 35 mikilvæg og sjálfsögð?
EES-samningurinn er milli ESB og EFTA-ríkjanna Noregs, Íslands og Liechtenstein. Samningurinn tekur til hins svonefnda fjórfrelsis; frjáls flæðis fólks, varnings, þjónustu og fjármagns innan EES-svæðisins sem inniheldur öll lönd ESB, auk Íslands, Noregs og Liechtenstein.
Samkvæmt EES njóta Íslendingar til dæmis sömu réttinda á Spáni og Spánverjar og hafa sömu skyldum að gegna, rétt eins og Spánverjar njóta sömu réttinda og Íslendingar hér á landi. Nær þetta yfir allt nema kosningarétt í þing- og forsetakosningum, sem skiljanlega er undanþeginn reglum EES.
Til þess að hægt sé að tryggja þessi gagnkvæmu réttindi innan EES er nauðsynlegt að sömu lög og reglur gildi innan alls svæðisins. Ekki nóg með það, heldur er jafnframt nauðsynlegt að þessar reglur séu innleiddar á sambærilegan hátt og túlkaðar með sama hætti alls staðar.
Innan ESB er þetta ekki vandamál, en eitt helsta úrlausnarefnið við útfærslu EES-samningsins var hvernig hægt væri að tryggja sambærilega innleiðingu og túlkun EES-reglna í EFTA-löndunum án þess að það fæli í sér afsal löggjafarvalds þeirra til ESB.
Lausnin fólst í bókun 35 sem hefur verið í gildi frá því að EES-samningurinn tók gildi.
En er þá EES-samningurinn örugglega í samræmi við íslensku stjórnarskrána?
Vandlega var kafað ofan í áhrif EES-samningsins og fylgisamninga hans á stjórnarskrá Íslands í aðdraganda þess að ísland gerðist aðili að EES.
Í apríl 1992 skipaði Jón Baldvin Hannibalsson, þáverandi utanríkisráðherra, nefnd fjögurra lögspekinga til að „leggja mat á það hvort samningurinn um evrópska efnahagssvæðið, ásamt fylgisamningum, brjóti á einhvern hátt í bága við íslensk stjórnskipunarlög.“
Í nefndina skipaði hann Þór Vilhjálmsson, hæstaréttardómara, Gunnar G. Schram, lagaprófessor, Stefán Má Stefánsson, lagaprófessor, og Ólaf W. Stefánsson, skrifstofustjóra í dómsmálaráðuneytinu.
Nefndin skipti mati sínu í kafla og sá fyrsti fjallar um löggjafarvaldið og þar er fjallað sérstaklega um bókun 35. Rakið er að bókunin öðlast ekki sjálfkrafa lagagildi hér eins og gerist innan landa ESB (1992 EB).
„Ísland hefur engu að síður skuldbundið sig að þjóðarétti á þann hátt sem segir í bókuninni. Löggjafarvald er þó ekki á neinn hátt framselt til stofnana EES eins og getið er í fyrri hluta bókunarinnar. Af síðastgreindu atriði er ljóst að skuldbindingin er ekki víðtækari en felst í öðrum þjóðréttarsamningum. Fyrrgreind bókun útheimtir því ekki sérstakar aðgerðir varðandi íslensku stjórnarskrána.“
Nefndin telur 3. gr. EES-lagafrumvarpsins sem síðar varð EES-lögin fullnægja þeirri skyldu sem bókun 35 leggur á herðar íslenskum stjórnvöldum. Sérstaklega tekur nefndin fram að ekki felist afsal lagasetningarvalds í bókuninni.
Nefndin skoðaði einnig „hvort sameiginleg áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal, þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það ekki. Við teljum það ekki vera.“
Af þessu er ljóst að spurningar um það hvort EES-samningurinn og fylgisamningar hans stæðust íslensku stjórnarskrána voru skoðaðar ofan í kjölinn áður en EES-samningurinn var samþykktur á Alþingi og niðurstaðan var ótvíræð. EES-samningurinn og bókun 35 stangast ekki á nokkurn hátt á við stjórnarskrá Íslands.
Engin ný tíðindi í frumvarpi utanríkisráðherra
Þann 7. maí síðastliðinn mætti Davíð Þór Björgvinsson í viðtal við Kristján Kristjánsson í Sprengisandi á Bylgjunni til að ræða um bókun 35 og frumvarp utanríkisráðherra. Þar sagði hann að engin ný tíðindi væri að finna í frumvarpinu, engin frekari skuldbinding fælist í því af hálfu Íslands.
Davíð Þór benti á að EES-samningurinn snýr að réttindum einstaklinga. Stjórnmálamenn bæru gjarnan fyrir sig fullveldi sem rökum fyrir því að við Íslendingar eigum ekki að njóta sömu réttinda og aðrir á EES-svæðinu.
Þetta er rétt hjá Davíð Þór. Neytendasamtökin hafa oft bent á að neytendavernd hér á landi sé að mestu innflutt í gegnum innleiðingu reglna ESB hér á landi í gegnum skyldur okkar samkvæmt EES-samningnum.
Svonefnt „fullveldi“ þjóðarinnar er alls ekki endilega í þágu hagsmuna einstaklinga hér á landi. Fullveldinu er beitt hér, rétt eins og Davíð Þór benti á í viðtalinu, til að halda frá Íslendingum réttindum sem eru sjálfsögð innan EES- svæðisins.
Bókun 35 er hryggjarstykki EES-samningsins sem tryggir að innleiðing EES-reglna sé samræmd innan alls EES-svæðisins án þess að gengið sé á fullveldi einstakra aðildarríkja. Til að Evrópureglur öðlist lagagildi á Íslandi þarf Alþingi að lögfesta þær. Bókun 35 lögfestir ekki neitt sem Alþingi ekki samþykkir.
Svo virðist sem einstakir þingmenn og varaþingmenn kjósi að reyna að slá ryki í augu almennings um þetta efni og fari beinlínis með rangt mál. Það þjónar pólitískum tilgangi þeirra, en allir þeir sem hafa rekið hræðsluáróður vegna bókunar 35 eiga það sammerkt að vera hatrammir andstæðingar þess að við Íslendingar aukum tengsl okkar við ESB, eða jafnvel kjósum að ganga alla leið og deila fullveldi okkar með öðrum lýðræðisþjóðum í Evrópu.
Oft gleymist í umræðunni hér á landi að ESB er langt í frá eitthvert illt heimsveldi sem kúgar aðildarþjóðir sínar til hlýðni. Allar aðildarþjóðir ESB eru þar að eigin ósk. Þær geta líka yfirgefið sambandið eins og dæmin sýna.
Hræðsluáróður nokkurra hatrammra andstæðinga andstæðinga ESB gegn bókun 35 er því að sönnu innihaldslaust lýðskrum. Arnar Þór Jónsson hefur gengið svo langt að kalla eftir því að forysta Sjálfstæðisflokksins segi sig úr flokknum vegna þessa máls. Sem löglærður maður og fyrrverandi dómari hlýtur hann að tala gegn betri vitund í þessu máli.
