„[Forsetinn] ráðfærir sig að sjálfsögðu … við forystumenn þingflokkanna. Er hann hefur kynnt sér viðhorf þeirra ræður hann hverjum hann felur að gera tilraunir til stjórnarmyndunar og hvern frest hann veitir til þeirrar tilraunar. Að jafnaði mundi hann sjálfsagt fela þeim manni stjórnarmyndum er hann teldi líklegastan til að geta myndað meirihlutatjórn, þ.e. samsteypustjórn fleiri flokka. Það þyrfti alls ekki að vera formaður stærsta flokksins, og eigi heldur formaður þess flokks sem mest hefði unnið á í kosningunum. Það fer alveg eftir atvikum.“
Þannig lýsir Ólafur Jóhannesson, prófessor í stjórnskipunarrétti og síðar forsætisráðherra, hlutverki forseta við stjórnarmyndun — en þetta er texti úr fræðiriti hans Stjórnskipun Íslands sem út kom 1960 og laganemar hafa lesið allar götur síðan. „Það fer alveg eftir atvikum“ er lykilsetning hér enda hafa forsetar farið að með ólíkum hætti í þessu efni og formönnum flokkanna að vonum gengið mjög misvel að koma sér saman um myndun stjórnar — og þar með mismikil þörf verið á atbeina forseta.
Fyrrverandi forseti ræðir stjórnarmyndunarumboðið
Í aðdraganda alþingiskosninga á dögunum birtust tvö athyglisverð viðtöl við Ólaf Ragnar Grímsson, fyrrv. forseta, annað á sjónvarpsstöðinni Hringbraut hitt í Ríkisútvarpinu. Þar ræddi hann meðal annars það fyrirkomulag sem hér hefur verið við lýði að forseti feli formanni einhvers flokks stjórnarmyndunarumboð en Ólafur segir þetta ekki eiga sér neina stoð í stjórnkerfi landsins og einvörðungu byggjast á „venjubundinni hugsun“ eins og hann orðar það. Og hann bætir um betur og segir:
„Þetta með umboðið er raunverulega bara goðsögn. Umboðið á sér enga stjórnskipulega festu. Það er bara venja sem flokksforingjarnir hafa ákveðið að virða og forsetinn hefur reynt að praktísera.“
Við þetta orðaval Ólafs Ragnars er það að athuga að margt í stjórnskipun ríkja byggir á venjum sem menn virða vegna þess að þeir telja sér það skylt. Lengst í þessu efni ganga Bretar þar sem nálega öll æðsta stjórnskipun er venjubundin.
Í 15. grein stjórnarskrár segir að forseti skipi ráðherra og veiti þeim lausn. Hann ákveði tölu þeirra og skipti störfum með þeim. Fræðimenn hafa túlkað það svo að hafi ríkisstjórn verið veitt lausn og ekki tekist að mynda nýja stjórn á skömmum tíma í skjóli meirihluta Alþingis beri forseta að fela þeim stjórnarmyndunarumboð sem er líklegastur til að geta myndað stjórn sem njóti meirihlutastuðnings. Ella þarf að kanna kosti á myndun minnihlutastjórnar og utanþingsstjórnar til þrautavara.
Afskipti forseta af stjórnarmyndun er dæmi um athafnir hans sem geta haft pólitíska þýðingu — án þess að þær séu framkvæmdar með atbeina ráðherra. En samt sem áður hafa ekki skapast fastmótaðar venjur um framkvæmd stjórnarmyndunar hér á landi — aðrar en þær en þingræðisreglan er í heiðri höfð.
Afleikur Jóhanns Hafstein?
Árið 2005 kom út bókin Völundarhús valdsins eftir Guðna Th. Jóhannesson, núverandi forseta, þar sem hann rekur stjórnarmyndanir, stjórnarslit og stöðu forseta í embættistíð Kristjáns Eldjárns. En Kristján kom fyrst að stjórnarmyndunarviðræðum fyrir réttri hálfri öld þegar viðreisnarstjórnin var fallin og kvaðst hafa lesið „þrjár kronikur danskar“ um hlutverk konungs við stjórnarmyndun til að undirbúa sig fyrir þetta hlutverk eins og fram kemur í bók Guðna.
Ólafur Ragnar Grímsson gerði þessar stjórnarmyndunarviðræður að umtalsefni í áðurnefndum þætti í Ríkisútvarpinu á dögunum og kvaðst líta svo á að Jóhann Hafstein, formaður Sjálfstæðisflokksins, hefði „leikið mjög af sér“ í viðræðum við Kristján Eldjárn því hann hefði trúað kenningunni um að stærsti stjórnarandstöðuflokkurinn ætti að fá umboð til stjórnarmyndunar fyrst stjórnin væri fallin, en formaður stærsta stjórnarandstöðuflokksins var Ólafur Jóhannesson, formaður Framsóknarflokks. Ólafur Ragnar telur að Jóhann hefði átt að fara strax fram á það við forseta að kosningum loknum að Hannibal Valdimarssyni, formanni Samtaka frjálslyndra og vinstrimanna, yrði fengið umboðið enda hefði Hannibal verið fús til að taka við því og Alþýðuflokkurinn tilbúinn að ganga til slíkra viðræðna „og þar með var kominn meirihluti þings á bakvið Hannibal og vinstristjórn Ólafs Jóhannessonar hefði aldrei orðið til,“ segir Ólafur Ragnar.
Vissulega áhugaverðar vangaveltur en sagan verður vitaskuld ekki skráð í viðtengingarhætti.
Arfleifð Kristjáns X.
Kristján Eldjárn hafði lesið eins og áður sagði „þrjár kronikur danskar“ um þátt konungs við stjórnarmyndun en nafni hans X. konungur Íslands 1918–1944 átti lítinn sem engan þátt í stjórnarmyndun hér á landi og ef til vill hefur það haft áhrif á hversu illa hefur gengið á lýðveldistímanum að koma á fastmótuðum venjum í þessu efni. Árið 1915 — þremur árum áður en Ísland varð sjálfstætt ríki — hafði það meira að segja hent að Einar Arnórsson prófessor var skipaður ráðherra Íslands fyrir misskilning. Þannig var mál með vexti að hann, Guðmundur Hannesson prófessor og Sveinn Björnsson, málflutningsmaður og síðar forseti, höfðu fyrir hönd Alþingis átt í skeytasambandi við konungsritara vegna tillögu að ráðherraefni. Undir skeytin voru rituð eftirnöfn þeirra í stafrófsröð. Vegna ritskoðunar Breta urðu skeytin að vera á ensku og í niðurlagi skeytisins þar sem þeir buðust til að koma með tillögu að ráðherrefni stóð: „We prefer account abnormal situation leave Majesty personal question if considered necessary we will propose Arnorsson Bjornsson Hannesson.“ Þetta skildi konungsritari svo að tveir hinir síðarnefndu væru að gera tillögu um þann fyrstnefnda og í framhaldinu skipaði konungur Einar Arnórsson ráðherra — fyrir slysni!
Kristján Eldjárn
Ásgeir hefur afgerandi áhrif á stjórnmálin til frambúðar
En þrátt fyrir að venjur séu ekki fastmótaðar í þessu efni hefur forseti á stundum haft afgerandi áhrif á myndun ríkisstjórna — og stjórnmálaþróun meira að segja. Eftir að vinstristjórn Hermanns Jónassonar féll í árslok 1958 hafði Ólafur Thors hug á að mynda stjórn með Alþýðubandalaginu en Ásgeir Ásgeirsson lét andstöðu sína svo sterklega í ljós við þær fyrirætlanir að Ólafur skilaði stjórnarmyndunarumboðinu. Við svo búið hefðu flestir talið eðlilegast að forseti fæli Hermanni Jónassyni, formanni næststærsta flokksins, umboð til stjórnarmyndunar. Það fór á annan veg því Ásgeir fól Emil Jónssyni, formanni Alþýðuflokksins, minnsta þingflokksins, umboð til myndunar stjórnar og lét í veðri vaka að hann myndi skipa utanþingsstjórn mistækist Emil að mynda ríkisstjórn. Svo fór að Emil myndaði minnihlutastjórn með stuðningi Sjálfstæðisflokksins. Í kjölfarið var gengið til tvennra alþingiskosninga og gerðar afgerandi breytingar á kjördæmaskipan, tekin upp hlutfallskosning í stað ein- og tvímenningskjördæma, sem varð grundvöllur þess að hægt var að mynda viðreisnarstjórnina sem sat næstu tólf árin og verður að teljast eitt farsælasta stjórnarsamstarf sögunnar.
Hlutverk forseta getur orðið veigamikið
Eins og Guðni Th. Jóhannesson rekur í Völundarhúsi valdsins átti verulega eftir að reyna á Kristján Eldjárn við stjórnarmyndun eftir kosningarnar 1978 þegar hvorki gekk né rak að mynda stjórn eftir stórsigur Alþýðuflokks og Alþýðubandalags. Forseti hélt að sér höndum í byrjun í von um að formenn þessara tveggja flokka næðu saman en þegar útséð var að af því yrði var Benedikt Gröndal, formanni Alþýðuflokks, falið stjórnarmyndunarumboðið. Ekki varð honum ágengt og heldur ekki Geir Hallgrímssyni, formanni Sjálfstæðisflokks, og loks gerðist það að Lúðvík Jósepsson, formaður Alþýðubandalags, fékk umboðið fyrstur sósíalista. Lúðvík hafði ekki erindi sem erfiði frekar en hinir og þá fór svo að Ólafi Jóhannessyni, formanni Framsóknarflokks, var falið umboðið en flokkur hans hafði goldið afhroð í kosningunum og varð minnstur þingflokka. Ólafur var slyngur stjórnmálamaður og tókst að mynda vinstristjórn og sjálfur varð hann forsætisráðherra á nýjan leik.
Þessi síðari vinstristjórn Ólafs varð ekki langlíf og eftir að hún hafði sprungið haustið 1979 taldi forseti ekki ráðlegt að láta stjórnarmyndunarumboðið ganga milli sömu flokksformanna. Kristján forseti tjáði formönnum Alþýðuflokks og Sjálfstæðisflokks aftur á móti að ef þeir kæmu sér ekki saman um stjórnarsamstarf myndi hann skipa utanþingsstjórn og frá því gengið að Jóhannes Nordal seðlabankastjóri yrði forsætisráðherra. Til þess kom ekki þar eð mynduð var minnihlutastjórn Alþýðuflokks sem sjálfstæðismenn vörðu vantrausti líkt og gerst hafði 1959.
Efnt var til kosninga síðla árs 1979 og í kjölfar þeirra gekk stjórnarmyndunarumboðið milli allra formannanna en nú brá svo við í fyrsta skiptið að engum þeirra auðnaðist að koma saman stjórn og líkur á utanþingsstjórn jukust með hverri vikunni sem leið uns þau undur og stórmerki voru kunngjörð að Gunnari Thoroddsen, varaformanni Sjálfstæðisflokks, hefði tekist að mynda stjórn með nokkrum sjálfstæðismönnum, Alþýðubandalagi og Framsóknarflokki.
Eins og sjá má af þessum dæmum getur hlutverk forseta orðið veigamikið við myndun ríkisstjórna. Það er allt annað og meira en formlegt enda ber forsetinn ábyrgð á því að mynduð sé ríkisstjórn í landinu. Og þó svo að lengst af setu Ólafs Ragnars Grímssonar í embætti hafi forseti haft sáralitla aðkomu að myndun stjórna fer því fjarri að stjórnarmyndunarumboðið sé aðeins goðsögn.
