Rannsókn dr. Hauks Arnþórssonar stjórnmálafræðings hefur leitt í ljós alvarlega galla á meðferð lagafrumvarpa hér á landi. Þingmenn ná oft ekki að setja sig inn í mál. Framkvæmdin kann að stangast á við stjórnarskrá.
Allir sem eitthvað hafa lært um stjórnmál og stjórnskipun þekkja kenningu franska barónsins Charles-Louis Montesquieu um skiptingu ríkisvalds í löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald. Valdþættirnir þrír eiga að tempra hver annan og enginn einn þeirra á að verða svo sterkur að hann geti gengið á hlut hinna.
Íslenskir sérfræðingar á sviði stjórnskipunarréttar hafa jafnan talið mest völd liggja hjá löggjafanum; hann leggur undirstöður annarra valdaþátta og við bætist fjárstjórnarvald Alþingis og þingræðið sem gerir það að verkum að handhafar framkvæmdarvaldsins sitja í skjóli Alþingis.
Farið út fyrir valdmörk
Völdum Alþingis eru samt vitaskuld takmörk sett. Það hefur til að mynda enga heimild til að breyta úrskurðum eða dómum með lagasetningu. Þá eiga lög að vera almenn – ekki sértæk.
Björg Thorarensen, hæstaréttardómari og fyrrverandi prófessor, hefur orðað þetta svo að löggjafinn væri kominn út fyrir valdsvið sitt ef hann „tæki með lögum einstakar ákvarðanir í málum sem eru á forræði stjórnvalda“.
Doktor Haukur Arnþórsson stjórnmálafræðingur hefur rannsakað störf Alþingis og borið saman við Folketinget í Danmörku. Niðurstöður rannsókna sinna birti hann í nýlegri bók og tiltók þar ýmis dæmi um þetta sem nefnt hér að framan: Að Alþingi hafi farið út fyrir valdmörk sín og breytt ákvörðunum framkvæmdarvaldshafa. Meðal dæma sem hann tiltekur er úrskurður stjórnvalds um ólögmæti laxeldis á Vestfjörðum en sá úrskurður var gerður ógildur með lögum.
Þá nefnir hann líka dæmi um það þegar Alþingi virti að vettugi niðurstöðu Hæstaréttar um ólögmæti kosningar til stjórnlagaþings og skipaði þá sem kjörnir höfðu verið til „stjórnlagaráðs“.
Haukur skrifar: „Rökstyðja má að hvort tveggja sé ekki bara valdníðsla heldur sennilega stjórnarskrárbrot því að í báðum málum er gengið fram hjá valdi annarra valdþátta til þess að taka endanlegar ákvarðanir í málum sem eru á þeirra forræði.“
Þarna hefðu ekki verið settar nýjar almennar reglur heldur sértækar reglur sem miðuðust við tiltekið mál.
Alltof stuttur málsmeðferðartími
Haukur hefur raunar bent á æði margt sem hann telur aflaga fara í starfsemi Alþingis. Þar á meðal sé málsmeðferðartími frumvarpa. Hann segir málsmeðferðartímann hafa áhrif á réttmæti þinglegrar meðferðar og snerta um leið möguleika almennings og fjölmiðla á að kynna sér mál og þá um leið hvort sjónarmið opinberrar umræðu hafi náð að koma fram áður en lögin voru sett. Stuttur málsmeðferðartími kann einnig að leiða til þess að þingmönnum gefist ekki tóm til að kynna sér mál. Lágmarksmálsmeðferðartími lagafrumvarps eru fjórir dagar.
Á Folketinget er meginreglan sú að frumvarp komi ekki til fyrstu umræðu fyrr en fimm dögum eftir framlagningu og þriðja og síðasta umræðan má ekki fara fram fyrr en 30 dögum eftir framlagningu. Þar að auki getur minnihlutinn í Folketinget (en þó að minnsta kosti tveir fimmtu hlutar þingmanna) alltaf frestað þriðju umræðu um tólf virka daga frá lokum annarrar umræðu. Engum slíkum neyðarhemli er fyrir að fara hér og oftast hefst og lýkur þriðju umræðu um mál á Alþingi sama dag og annarri umræðu lýkur.
Haukur segir sláandi hvað Alþingi flýti sér við lagasetningu. Rannsókn hans hefur meðal annars leitt í ljós að ráðherrar leggja fjórðung sinna mála fram í þinginu eftir að framlagningarfrestur er runninn út. Þar af leiðandi hefur þingheimur mun styttri tíma en ella til að kynna sér mál og sömuleiðis fjölmiðlar og allur almenningur. Þá er ekki góðs viti að mál sem lögð eru seint fram verða oftar að lögum en önnur.
Möguleg afturför
Rannsókn Hauks Arnþórssonar nær yfir tímabilið frá 1991-2018, en árið 1991 var deildaskipting Alþingis afnumin. Fram að þeim tíma voru lagafrumvörp rædd við þrjár umræður í efri og neðri deild. Á sama tíma voru heimildir til setningar bráðabirgðalaga þrengdar til að afstýra mögulegri misnotkun á þeim valdheimildum. Síðan þá hefur það varla hent að sett hafi verið bráðabirgðalög. Haukur bendir þó á að bráðabirgðalög fengu jafnan þinglega meðferð hér áður fyrr þegar Alþingi kom aftur saman. Aftur á móti fengju lög sem afgreidd væru með hraði ekki rétta þinglega meðferð.
Lýðræðishalli
Þessi mál ættu að vera sérstakt athugunarefni nú þegar styttist í þinglok. Fjöldi mála bíður afgreiðslu og ef að líkum lætur mun stjórnarmeirihlutinn láta mörg þeirra fá alltof hraða afgreiðslu – jafnvel þannig að þriðja umræðan eigi sér varla stað – og án þess að almenningi og fjölmiðlum gefist kostur á að kynna sér málin. Og það sem verra er: Við blasir að margir þingmenn munu ekki hafa færi á að setja sig inn í mál í þeim mikla flýti við afgreiðslu sem fram undan er.
Hér vantar í reynd verulega upp á að tiltekin grundvallarskilyrði lýðræðislegra stjórnarhátta séu virt. Þau óvönduðu vinnubrögð sem viðhöfð hafa verið við lagasetningu gera það að verkum að alltof oft þarf að ráðast í veigamiklar úrbætur á nýlega settum lögum. Er nema von að almenningur beri lítið traust til Alþingis?
