Albert Jónsson, fyrrverandi sendiherra Íslands í Bandaríkjunum og Rússlandi, ritar:
„Hinn 4. apríl fagnaði NATO sjötugsafmæli sínu á hátíðarfundi utanríkisráðherra bandalagsins í Washington. Það eru Bandaríkin, sem fyrst og fremst hafa haldið bandalaginu gangandi allan þennan tíma og tryggt velgengni þess. Framtíð NATO virðist hins vegar í síauknum mæli vera í höndum evrópsku bandalagsríkjanna.
Bandaríkin tóku þátt í síðari heimsstyrjöld á meginlandi Evrópu til að koma í veg fyrir að Þýskaland nasismans næði þar ráðandi stöðu, sem ógna mundi öryggi Bandaríkjanna. NATO var stofnað af því Bandaríkin ákváðu eftir síðari heimsstyrjöld að halda áfram þátttöku í öryggismálum Evrópu, að þessu sinni til að koma í veg fyrir að Sovétríkin næðu ráðandi stöðu á meginlandinu. Þeir hagsmunir lutu auðvitað einnig að sameiginlegum gildum og hagsmunum með Evrópuríkjum bandalagsins, en það breytir ekki því að NATO varð til vegna Bandaríkjanna. Og þau hafa haldið bandalaginu, sem sannanlega er sögulega einstakt, gangandi pólitískt og hernaðarlega í sjö áratugi, enda haft miklu meiri burði til þess en nokkurt hinna aðildarríkjanna. Samheldni NATO í krafti þeirrar forystu og afls sem Bandaríkin lögðu til hafði lykilþýðingu fyrir þróun kalda stríðsins og réði mestu um þau málalok að kommúnisminn hrundi og Sovétríkin féllu.
Kunnugt er að Trump Bandaríkjaforseti hefur ljóst og leynt lýst efasemdum um NATO. Síðast í byrjun þessa árs var í því efni haft eftir ónefndum heimildarmönnum í stjórn hans að forsetinn hefði tjáð embættismönnum sínum oftar en einu sinni að hann vildi að Bandaríkin hættu í bandalaginu. Það er fremur ólíklegt, meðal annars vegna þess að kæmi sú stefna fram mundi hún mæta harðri andstöðu í báðum flokkum á Bandaríkjaþingi.
Hins vegar – og óháð Trump og stefnu hans – eru nokkrir stórir þættir að verki, sem ef að líkum lætur, eiga eftir að hafa veruleg áhrif á stefnu Bandaríkjanna í öryggismálum og þátttöku þeirra í NATO. Þessir áhrifaþættir koma ekki strax að fullu fram og leiða ekki til þess að bandalagið verði lagt niður, en valda líklega því að herstyrkur Bandaríkjanna í Evrópu minnki enn frekar en gerðist í kjölfar kalda stríðsins. Hvað framtíð bandalagsins varðar, þá er svo komið að ætla má að hún verði fremur í höndum Evrópuríkja þess en Bandaríkjanna.
Fyrsti og mikilvægasti áhrifaþátturinn, sem snertir NATO í öryggisstefnu Bandaríkjanna, er að eftir fall Sovétríkjanna var ekki lengur hætta á að stórveldi næði þannig ráðandi stöðu á meginlandi Evrópu að fyrr en síðar væri öryggi Bandaríkjanna ógnað. Rússland er ekki og verður ekki stórveldi af því tagi. Veldi þess er svæðisbundið og öryggishagsmunir þess aðallega þeir að tryggja ítök á áhrifasvæði, sem nær til fyrrum Sovétlýðvelda annarra en Eystrasaltsríkjanna.
Í öðru lagi er hin geópólitíska þungamiðja í heiminum að færast frá svæði sem má kalla Evrópu-Atlantshafssvæðið. Þar eru Bandaríkin og helstu Evrópuríki í lykilhlutverkum og þarna hefur þungamiðja heimsmálanna lengi legið. Nú er Asíu-Kyrrahafssvæðið að taka við. Þar hafa mesta þýðingu Bandaríkin og hið rísandi stórveldi, Kína. Að skapa mótvægi við Kína er að verða meginþáttur í utanríkis- og öryggisstefnu Bandaríkjanna. Hann hefur frá því á tímum Obama stjórnarinnar haft þau áhrif á áætlanagerð bandaríska hersins að Asía og Kyrrahafssvæðið fá í auknum mæli forgang fram yfir aðra heimshluta.
Þriðji stóri áhrifaþátturinn lýtur að mikilli og áframhaldandi skuldasöfnun ríkissjóðs Bandaríkjanna á sama tíma og uppi er vaxandi þörf fyrir fé til velferðarmála og endurnýjunar innviða. Ríkisskuldirnar nema nú 22 trilljónum dollara sem er ívið hærri upphæð en þjóðarframleiðslan.
Skoðanakannanir gefa til kynna að jarðvegur sé í Bandaríkjunum fyrir breytingar á öryggisstefnunni. Þannig virðist stór hluti bandarísks almennings vera lúinn þegar kemur að hermálum og kostnaði við þau almennt og herleiðangra til fjarlægra staða sérstaklega. Hvað NATO varðar kemur í ljós að þótt meirihluti sé hlynntur bandalaginu er einnig umtalsverður hluti á þeirri skoðun að það gagnist Evrópuríkjum þess meira en Bandaríkjunum. Kannanir hafa meira að segja bent til að bandarískur almenningur sé á báðum áttum þegar kemur að spurningu um hvort Bandaríkin eigi að fara í stríð til að standa við skuldbindingar sínar í NATO. Ein könnun sýndi að 54 prósent mundu styðja það en 46 prósent vera á móti. Þá var verið að spyrja sérstaklega um hvort ætti að standa við skuldbindingar í garð Eystrasaltsríkis eftir innrás Rússa í það. Í annarri könnun studdu einnig 54 prósent að Bandaríkin ættu að standa við skuldbindingar sínar vegna Eystrasaltsríkis eftir árás og 42 prósent voru á móti („Americans Want a Less Aggressive Foreign Policy. It’s Time Lawmakers Listened to Them“, Time, 19 febrúar 2019 og Worlds Apart: U.S. Foreign Policy and American Public Opinion, Eurasia Group Founcation, 2019, „Large Majorities in Both Parties Say NATO is Good for the U.S.“, Pew Research Center, 2. Apríl 2019..) Loks sýna kannanir ríka andstöðu við að útgjöld til hermála verði aukin frekar og stuðning við að í stað þess að verja meira fé til þeirra verði því varið til innanlandsþarfa og til að grynnka á skuldum ríkisins.
Til að mæta auknum útgjöldum vegna áherslu á Asíu, Kyrrahaf og Kína má búast við að til þess komi að Bandaríkin minnki hernaðarlegan viðbúnað sinn í Evrópu. Þar leggja þau enn í mikinn kostnað því 60 þúsund manns úr Bandaríkjaher eru staðsettir þar. Voru um 400 þúsund þegar mest var í kalda stríðinu. Ætla má að herstyrkurinn sem eftir verði í Evrópu muni í síauknum mæli verða skipulagður þannig að hersveitir fari þangað frá Bandaríkjunum til tímabundinnar dvalar. Þannig er nú staðið að málum af hálfu Bandaríkjahers í ríkjum í Austur Evrópu við framkvæmd sérstakrar stefnu um fælingu gegn Rússlandi (European Deterrence Initiative). Hún var mótuð eftir að Rússar innlimuðu Krím og hófu hernaðaríhlutun í átök í austurhluta Úkrænu, og er ætlað að undirstrika skuldbindingar Bandaríkjanna í NATO. Um er að ræða fremur fámennan liðsafla á hverjum stað. Landherinn miðar til dæmis við 6000 manns samtals í Austur Evrópu á hverjum tíma og að hverri sveit eða liðseiningu sé haldið úti þar í níu mánuði í senn.
Verulegur stuðningur er í Bandaríkjunum, á þingi og meðal almennings, við þá stefnu, sem Trump hefur beitt sér mjög fyrir og með miklu harkalegri hætti en fyrirrennarar hans, að bandamennirnir í NATO greiði meira af kostnaði við bandalagið en þeir gera nú. Bandaríkin greiða mikinn meirihluta kostnaðarins. Ein skoðanakönnun sýndi að næstum helmingur líti svo á að Bandaríkjunum beri ekki að verja bandamenn sína í NATO nema þeir auki útgjöld til varnarmála („Nearly half of Americans link defense of NATO to allies’ spending“, Reuters/Ipsos poll, Reuters, 18. Júlí 2018).
Mörg Evrópuríkja bandalagsins eiga langt í land með að uppfylla skuldbindingu sem þau tókust á hendur á leiðtogafundi þess 2014 um að auka framlög til hermála þannig að þau yrðu 2 prósent af þjóðartekjum í síðasta lagi á árinu 2024. Mikilvæg ríki eins og Noregur sem á landamæri að Rússlandi nær því til dæmis líklega ekki. Útgjöld Norðmanna verða í ár 1.56 prósent af þjóðartekjum. Önnur ríki svo sem Kanada, Holland, Belgía og Spánn standa sig mun lakar. Sjónir beinast þó einkum að Þýskalandi, mikilvægasta Evrópuríkinu, sem ver einungis 1.2 prósentum af þjóðartekjum til hermála, er með her í lamasessi að sagt er og mun ólíklega ná 2ja prósenta markinu á árinu 2024. Af þeim rúmlega 60 þúsund liðsmönnum Bandaríkjahers, sem enn eru staðsettir í Evrópu, er rúmur helmingur í Þýskalandi.
Í kalda stríðinu var oft uppi óánægja í Bandaríkjunum með framlög Evrópuríkja NATO til hermála. En þá voru skýr tengsl milli þátttökunnar í NATO og grundvallaröryggishagsmuna Bandaríkjanna. Það var með öðrum orðum ljóst hvað þau fengju í staðinn fyrir að taka á sig meirihlutann af fjárhagslegu byrðunum af bandalaginu. Því leiddi gagnrýni á frammistöðu bandamannanna ekki til neins alvarlegs þrýstings á þá. Núna eru öryggishagsmunir Bandaríkjanna í Evrópu eins og fyrr segir miklu minni en þá var.
Það er mikilvægt fyrir framtíð NATO að komið verði á nýrri verka- og kostnaðarskiptingu milli Bandaríkjanna og Evrópuríkjanna í bandalaginu. Til að koma í veg fyrir hættu á að NATO verði skelin ein hernaðarlega þurfa þau síðarnefndu að taka á sig þyngri byrðar til að fylla í skarðið þegar Bandaríkjamenn minnka herstyrk sinn í álfunni. Þau hafa burði til þess, ef pólitískur vilji er til staðar, sem ætti að vera líti þau svo á að þeim stafi hætta frá Rússlandi. Evrópuríkjunum, sem samanlagt hafa þjóðarframleiðslu sem er um sjöfalt meiri en framleiðsla Rússlands, er fjárhagslega í lófa lagið að mynda hernaðarlegt mótvægi við það og hefðu að auki Bandaríkin að bakhjarli.
Framferði Rússa gagnvart Úkrænu, gróf brot gegn fullveldi hennar og Georgíu, sem og afl rússneska hersins á nærsvæðum Rússlands kalla vissulega á að NATO hafi trúverðuga hernaðargetu. Ólíklegt er þó að Evrópuríkin þyrftu í því skyni að verja ofurfjárhæðum til hermála. Rússland er svæðisbundið stórveldi, eins og bent var á hér að framan, og hernaðaríhlutunin í borgarastríðið í Sýrlandi breytir því ekki, né heldur að senda einhverja tugi tæknimanna til Venesúela til að sjá til þess að rússnesk vopn stjórnarhersins virki. Auk takmarkaðrar almennrar efnahagsgetu og fremur daufar horfur í því efni, þá eru meginmarkmið öryggisstefnu Rússa afmörkuð; að tryggja áhrifasvæði sitt eins og fyrr sagði. NATO virðist viðurkenna það í reynd. Þannig virðast ekki líkur á að Úkrænu eða Georgíu verði boðin aðild að bandalaginu. Enda mundi stjórnin í Moskvu ekki sætta sig við aðild þeirra að NATO.
Auk þess að Bandaríkjastjórn mun áfram þrýsta á bandamennina í Evrópu um að þeir auki útgjöld til varnarmála, þá herma fréttir að Trump stjórnin leggi áherslu á að bandalagið gangi í lið með Bandaríkjunum við að skapa mótvægi við Kína á sviði viðskipta og tækni. Þetta er sú stefna sem Bandaríkin hafa gagnvart ýmsum vinaríkjum í Asíu og miðar að koma í veg fyrir að Kínverjar fái pólitísk áhrif með viðskiptum við þessi ríki og með lánum til þeirra og fjárfestingum í þeim. Fjárfestingar Kínverja í Evrópu nema nú samtals rúmum 300 milljörðum dollara og vaxa hratt.
NATO er að öllu leyti sögulega einstakt hernaðarbandalag og orðstír þess og árangur ætti að halda því við lýði. Það var ekki bara að Bandaríkin og NATO sigruðu í kalda stríðinu. Bandaríkin breyttu líka sögu Evrópu að því leyti að öryggistryggingin sem fólst í þátttöku þeirra í NATO tryggði frið milli Evrópuríkjanna og lagði grunninn að efnahagslegum framförum og því sem nú er Evrópusambandið. Stöðugleiki og velferð Evrópu er í hag Bandaríkjanna, meðal annars vegna mikilla viðskiptahagsmuna og náinna efnahagslegra tengsla við álfuna.
Eftir sem áður stendur upp úr á sjötugsafmæli NATO að í Bandaríkjunum beinast sjónir í auknum mæli annars vegar inn á við og hins vegar í átt til Asíu og Kyrrahafs. Þangað er hin geópólitíska þungamiðja heimsins að færast og þar er Kína, öflugasti keppinautur Bandaríkjanna. Evrópuríkin þurfa að bregðast við þessum staðreyndum og leggja mun meira af mörkum til sameiginlegra varna í NATO en þau gera nú. Að öðrum kosti getur skapast óvissa um framtíð bandalagsins.“
