Mannkynssagan geymir ótal dæmi þess að þekking glatist og menn missi sjónar á grundvallarþáttum. Þetta getur meira að segja átt við undirstöðuatriði í stjórnskipun ríkja, þau týni merkingu sinni, trénist og fúni.
Mér varð hugsað til þessa síðarnefnda á dögunum er ég las ágæta rannsókn Hauks Arnþórssonar sem nýlega kom út á bók og ber heitið Mín eigin lög. Hún fjallar um framkvæmd stjórnarskrárákvæða um meðferð lagafrumvarpa á Alþingi og Þjóðþinginu danska (d. Folketinget), en svo sem kunnugt er þurfa lagafrumvörp að fá þrjár meðferðir svo framkvæmdin verði sem vönduðust.
Því hefur jafnan verið haldið fram að Danir hafi sett Íslendingum stjórnarskrá einhliða 1874 en Haukur bendir á að sá skilningur sé ekki réttur því konungur hafi tekið tillit til þeirra atriða er fram komu í álitsskjölum Alþingis um stjórnarskrármálið og leiðir að því rök að þing Alþingis sumarið 1867 megi nánast kalla íslenskt stjórnlagaþing.
Alþingismönnum þess tíma hafi verið umhugað um að fylgt yrði ákvæðum dönsku grundvallarlaganna til að tryggja vandaða lagasetningu. Þar á meðal að Alþingi yrði skipt í tvær deildir líkt og Ríkisþinginu danska (d. Rigsdagen). Tvískipting löggjafarþings er einn lykilþátta í kenningu franska stjórnspekingsins Baron de Montesquieu sem birtist í hinu víðfræga riti Anda laganna (fr. De l‘esprit des lois) sem út kom í Genf árið 1748.
Skipting löggjafarsamkundunnar í tvær málstofur skyldi stuðla að vandaðri lagasetningu, en sérhvert frumvarp var þá rætt við að minnsta kosti sex umræður, þrjár í hvorri þingdeild. Þess vegna hefði þurft að herða verulega kröfur til lagasetningar þegar deildaskiptingin var afnumin 1991, sér í lagi hvað varðar vinnslu mála í nefndum, um samráð og tímaskilyrði.
Samanburður Hauks leiðir margt athyglisvert í ljós. Málsmeðferðartími lagafrumvarpa má að lágmarki standa fjóra daga á Alþingi en á danska Þjóðþinginu þrjátíu daga. Þá geta tveir fimmtu hluta danskra þingmanna krafist tólf daga viðbótarfrests milli annarrar og þriðju meðferðar. Sú regla var tekin upp þegar núverandi grundvallarlög voru sett árið 1953 og tilgangurinn að stuðla að vandlegri málsmeðferð. Hér á landi hefur minnihlutinn ekki aðra vörn en leggjast í málþóf en málþóf ógnar „gæðum lagasetningar“ eins og Haukur orðar það og gengur gegn form- og efniskröfum ákvæðisins um þrjár meðferðir (þrjár umræður).
Haukur bendir einnig á að nánast helmingur laga fái málsmeðferð á Alþingi með afbrigðum frá tímafrestum og þegar nálgist þinglok á vorin verði nánast að reglu að þriðja meðferðin fari fram sama dag og önnur. Þingárið 2021–2022 gengu 31 lög til þriðju meðferðar í beinu framhaldi af annarri en það er um 38% mála. Þá eru ekki meðtalin þau mál sem afgreidd voru frá annarri meðferð fyrri hluta dags og gengu svo til þriðju meðferðar um kvöldið. Þannig sé formreglunni um aðskilin skipti fylgt að nafninu til en framkvæmdin sýndarmennska.
Frestir eru oftast virtir í Danmörku en aðeins um tíundi hluti mála er afgreiddur með afbrigðum frá tímalengd fyrir þriðju umræðu. Haukur bendir á að tímafrestir í þessu sambandi séu lágmarksfrestir — alltaf megi gaumgæfa frumvörp betur en þeir segi til um. Hann segir illskýranlegt hvers vegna Alþingi setji sér lágmarksreglu í þessu efni „og sniðgengur hana síðan að vild, og nánast alltaf við þriðju meðferð þegar dregur að þinglokum og mikilvægi tímafrestanna er mest. Þingið virðist í raun ekki búa við nein tímaskilyrði“.
Haukur ræðir í bókinni einnig mikilvægi þess að frumvarpi sé ekki breytt um of frá fyrstu gerð — þannig að einhver ákvæði þess hafi ekki fengið þrjár umferðir. Á danska Þjóðþinginu gilda strangar reglur um þetta efni sem hert var á í fyrra. Hætta sé á að Alþingi taki til meðferðar og jafnvel samþykki breytingartillögur sem ekki hafa fengið þrjár meðferðir. Haukur segir slíkar tillögur
„geta gengið gegn heilleika þeirrar kerfisgerðar, þeirrar hugsmíðar, sem frumvarpið felur í sér og jafnvel verið lagðar fram í því skyni. Þetta gæti verið lykillinn að því að losna við mótsagnafullar breytingartillögur af Alþingi í eitt skipti fyrir öll“.
Fyrir viku gerði ég endurminningar Indriða Einarssonar hér að umtalsefni en er hann sat á Alþingi 1891 lagði Benedikt Sveinsson fram frumvarp að stjórnarskrá. Indriði kom þá fram með breytingartillögu þess efnis að Alþingi yrði í einni deild en umræður um hvert mál fjórar og fjórða umræðan færi fram tveimur dögum eftir þriðju umræðu og engar breytingar mættu koma fram við fjórðu umræðu. Þessi hugmynd ber þess merki að alþingismönnum hafi á ofanverðri nítjándu öld verið umhugað um vandaða málsmeðferð og ef til vill haft næmari skilning á mikilvægi þess að frumvörp fengju aðskildar meðferðir en nú er uppi.
Svo virðist sem þorra þingheims þyki á okkar dögum sem krafan um þrjár umræður sé í besta falli formsatriði, miðað við það hvernig framkvæmdin hefur orðið. Hér er traustasta leiðsögnin að fylgja fordæmi annarra norrænna þinga þar sem settar hafa verið reglur sem tryggja að lagafrumvörp fái vandlega málsmeðferð. Athugum að um er að ræða eina af stoðum lýðræðislegra stjórnarhátta og þess vegna er ákvæðið um þrjár aðskildar meðferðir að finna í stjórnarskránni sjálfri. Og eins og sjá má þá geta menn hæglega misst sjónar á gildi slíkra grundvallarreglna, en lendi þeir í hafvillum er ekki um annað að ræða en rétta kúrsinn.
